Úvod

Bezpečnostní systém České republiky slouží k zabezpečení obrany, vnitřní a vnější bezpečnosti státu a k zajištění bezpečnosti, zdraví a majetku jejích občanů. Je utvářen řadou politických, institucionálních legislativních, organizačních a věcných opatření.

Podle Bezpečnostní strategie ČR (BS), přijaté vládou v roce 2011, zahrnuje struktura bezpečnostního systému státu zejména prezidenta republiky, Parlament ČR, vládu, Bezpečnostní radu státu a její pracovní orgány, ústřední správní úřady, krajské a obecní úřady, ozbrojené síly, ozbrojené bezpečnostní sbory, zpravodajské služby, záchranné sbory, záchranné služby a havarijní služby. Za zajišťování bezpečnosti státu a za řízení a funkčnost celého bezpečnostního systému ČR je podle BS odpovědná vláda jako vrcholný orgán výkonné moci. [1]

Bezpečnostní strategie tak nejen definuje strukturu bezpečnostního systému státu, ale jako celek se do určité míry stává i prováděcí instrukcí pro jeho fungování.

Z uvedeného je dále zřejmé, že vstup České republiky do organizace kolektivní bezpečnosti jakou je Severoatlantická aliance, se musel z podstaty věci odrazit i ve fungování bezpečnostního systému ČR, a to zejména v oblasti politické, institucionální, organizační a legislativní.

1. Východiska pro rozšíření NATO po roce 1990

„Konec studené války, rozpad Sovětského svazu a rozpuštění Varšavské smlouvy, přinesly Evropě nevídanou geopolitickou změnu. Pád Sovětského svazu definitivně ukončil jeho zásadní geopolitický vliv a završil éru dělení světa na dva geopolitické bloky. Na druhou stranu se však objevila nová geopolitická nejistota – mocenské vakuum v oblasti střední a východní Evropy." [2]

Nejlepším řešením jak vyplnit toto vakuum, byl vstup států středoevropského regionu (Československa, Maďarska a Polska) do NATO. Takto vytvořené bezpečnostní garance by stabilizovaly celý středoevropský region a zajistily tak i další demokratický vývoj.

Problémem však bylo, že rozšiřování Aliance je čistě politický proces, který probíhá na základě čl. 10 Washingtonské smlouvy. Do NATO se podle tohoto článku nelze přihlásit, ale případný kandidát na členství musí být nejprve na základě jednomyslného rozhodnutí Severoatlantické rady (NAC - North Atlantic Council) na úrovni hlav států a vlád, k připojení se k Washingtonské smlouvě vyzván. A to bývá zpravidla až tehdy, usoudí-li členské státy, že nový kandidát na členství splňuje určitá kritéria, že nebude pro Alianci oslabením, ale naopak posílením.

Veřejně deklarované ambice politické reprezentace České republiky vstoupit do NATO se však na začátku 90. let minulého století setkávaly u představitelů členských států NATO i samotné Aliance s určitou zdráhavostí a opatrností. Velmi dobře to vystihl tehdejší zástupce generálního tajemníka NATO pro politické záležitosti Gebhardt von Moltke, který později v roce 1997 vedl za Alianci akcesní rozhovory s Českou republikou. Podle něj si Aliance a její členské státy velmi dobře uvědomovaly historickou nutnost svého dalšího rozšiřování, nejen jako logického kroku ve vztahu k budoucnosti NATO, ale i jako významného prvku v zajištění bezpečnosti a stability euroatlantického prostoru, a zejména pak nových demokracií. Obavy však panovaly z toho, do jaké míry jsou případné kandidátské země na vstup do Aliance připraveny. Podle něj také nebylo jasné, zda by nemohlo dojít k určité infiltraci struktur NATO tzv. red-green officers, tedy k jakési ideologické „nákaze" Severoatlantické aliance.

Aliance je sdružením států formálně svázaných Washingtonskou smlouvou (WS) a sdílejících stejné hodnoty, principy a zásady. Ty jsou uvedeny již v samotné preambuli Washingtonské smlouvy, která byla podepsána 4. dubna 1949 ve Washingtonu:

„Strany této smlouvy znovu potvrzují svoji víru v cíle a zásady Charty OSN a svoji touhu žít v míru se všemi národy a všemi vládami. Jsou odhodlány hájit svobodu, společné dědictví a kulturu svých národů, založenou na zásadách demokracie, svobody jednotlivce a právního řádu. Jejich snahou je podporovat stabilitu a blahobyt národů v severoatlantickém prostoru. Jsou rozhodnuty spojit své úsilí o kolektivní obranu a zachování míru a bezpečnosti. Proto se dohodly na této Severoatlantické smlouvě."

Pro členské státy NATO se za desetiletí jeho existence staly více než samozřejmostí. V mnohem širší a rozvinutější podobě pak byly veřejně deklarovány ve Studii o rozšíření NATO v roce 1995 (Study on NATO Enlargement). [3]

Zemím, kandidujícím na členství, v ní byl předložen soubor kritérií, důležitých pro posuzování jejich připravenosti na vstup do Aliance, jako jsou demokracie, tržní ekonomika, dobré vztahy se sousedy, dodržování lidských práv, civilní kontrola ozbrojených sil a minimální interoperabilita. Pro Alianci jako politicko-vojenskou organizaci je charakteristické, že ze šesti uvedených kritérií je pět politických a pouze jedno vojenské.

Výše uvedená kritéria, a z nich vycházející pochyby členských států NATO, zda je kandidátské země – po čtyřiceti letech totalitního režimu, centrálně řízeného hospodářství a silné ideologizaci ozbrojených sil – mohou plnit, tak de facto stála za zmíněnou zdráhavou reakcí na naše členské ambice na začátku devadesátých let. Je také možné říci, že to byl jeden z hlavních důvodů vzniku programu Partnerství pro mír (PfP - Partnership for Peace) v roce 1994.

PfP byl první krok na cestě k rozšiřování NATO. Byl založen na bruselském summitu v lednu 1994. Aliance tím nejen potvrdila, že je otevřena novým (evropským) členům v duchu článku 10 Washingtonské smlouvy, ale současně tak vytvořila nástroj jak pomáhat, poskytovat rady a informace státům, které na členství v NATO aspirovaly. Dalším krokem pak byla výše zmíněná Studie o rozšíření NATO v roce 1995 (Study on NATO Enlargement). V obou případech se jednalo o velmi účinné nástroje postupné přípravy kandidátských zemí na vstup do Aliance.

Dílčí závěry:

• Po rozpadu komunistického bloku po roce 1989 vzniklo v evropském regionu bezpečnostní vakuum, které bylo nutné co nejdříve vyplnit.
• Nejschůdnějším způsobem jak zajistit bezpečnost a stabilitu regionu byl vstup středoevropských států do Severoatlantické aliance.
• O připravenosti na vstup do NATO však nerozhoduje jen kvalita a síla ozbrojených sil kandidátské země, ale řada dalších politických a ekonomických kritérií.
• Členské státy NATO měly určité pochybnosti, zda jsou aspirantské státy dostatečně připraveny. Proto byl vypracován projekt Partnerství pro mír. V jeho rámci pak vznikl program plánování a hodnocení (PARP), který sloužil jako platforma pro přípravu ozbrojených sil a k získání jejich interoperability se silami států NATO.
• Klíčovým dokumentem pro státy aspirující na vstup do NATO se stala Studie o rozšíření NATO v roce 1995.

2. Požadavky pro vstup ČR do organizace Severoatlantické smlouvy

V podmínkách České republiky bylo nejdříve nutné udělat pečlivou rozvahu o tom, jaké struktury státní správy budou členstvím v NATO nejvíce dotčeny, jaké standardy, obvyklé v zemích NATO, mají ve svých oblastech splňovat. Impulzem k této analýze bylo usnesení vlády ze dne 25. června 1997 č. 383 ke zprávě o průběhu a výsledcích individuálního dialogu mezi Českou republikou a Organizací Severoatlantické smlouvy (NATO). [4] Tento intenzivní dialog mezi ČR a NATO probíhal od 14. března 1996, kdy Česká republika jako první ze zemí, které se ucházely o členství v NATO, předala v bruselském sídle Aliance dokumenty k zahájení dialogu, který měl předcházet rozhodování o tom, kdy a s kým budou zahájeny rozhovory o přijetí. [5]

Vláda v tomto usnesení také rozhodla o zřízení Výboru vlády pro integraci České republiky do Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO). Všem členům vlády dále uložila zpracovat analýzu aktuálního stavu v oblasti jejich působnosti s ohledem na výsledky individuálního dialogu a předložit harmonogram k odstranění zjištěných nedostatků.

Výsledky analýzy i harmonogram k odstranění nedostatků pak byly předloženy Pracovnímu výboru pro integraci České republiky do NATO. Ten byl zřízen usnesením vlády ze dne 3. září 1997 č. 546+P. [6]

Na základě provedené analýzy bylo definováno sedm základních oblastí, ve kterých Česká republika nesplňovala standardy obvyklé v zemích NATO: politická, institucionální, legislativní, obranná (obranné plánování, interoperabilita, infrastruktura v rámci HNS (Host Nation Support), obranný průmysl), zdrojová (ekonomické i lidské zdroje), dále oblast bezpečnosti informací a veřejné podpory.

Realizace Harmonogramu k odstranění definovaných nedostatků, který byl následně jednotlivými rezorty vypracován, ve svém důsledku znamenala značný zásah i do fungování bezpečnostního systému státu, tak jak je dnes popsán v Bezpečnostní strategii.

V politické oblasti bylo nutné docílit stavu, kdy má členství v Alianci širokou podporu napříč celým spektrem demokratických politických stran. Důvodů je několik. V prvé řadě jde o důvěryhodnost úsilí stát se členem Aliance, případně o důvěryhodnost samotného členství po vstupu. Zásadní význam hraje ta skutečnost, že veškeré přijímané závazky, související se členstvím, musí být v budoucnosti akceptovány i příštími vládami. Jakékoliv narušení tohoto principu by mohlo vést k oslabení Aliance a mít tak vážné důsledky. A v neposlední řadě jde o dostatečnou veřejnou podporu. Té nelze docílit, pokud by veřejnost viděla, že ani samotní politici nejsou v otázce členství v Alianci jednotní. S tím souvisela i nutnost určité změny myšlení, změny přístupu nejen politické reprezentace, ale i řídících pracovníků státní správy tak, aby korespondoval s duchem Washingtonské smlouvy, zejména pak jeho článku 5. Českou republiku bylo totiž nutné začít vnímat jako stát, který je odpovědný nejen za svoji vlastní obranu, ale i za obranu ostatních spojenců. V novodobé historii šlo o zcela nový fenomén.

V institucionální oblasti bylo nutné si uvědomit, že vstup do NATO se netýká pouze ministerstev zahraničí a obrany, jak by se někomu mohlo zdát (a v ČR na začátku procesu integrace do NATO také zdálo), ale celého státu, všech orgánů státní správy a samosprávy. Proto se příprava na vstup do Aliance musela stát celonárodním programem, který se ve svých důsledcích více méně dotýkal všech struktur státní správy. Bylo tedy nutné ve velice krátké době dvou, tří let adaptovat státní správu, příslušné organizační struktury a s tím související řídící procesy na standardy NATO.

Dalším významným opatřením v institucionální oblasti bylo přijetí Ústavního zákona z 22. dubna 1998 č. 110 o bezpečnosti České republiky, který mj. stanovil, že Bezpečnostní radu státu (BRS) tvoří předseda vlády a další členové vlády podle rozhodnutí vlády. Na tento zákon pak navazovalo usnesení vlády ze dne 10. června 1998 č. 391 o Bezpečnostní radě státu a o plánování opatření k zajištění bezpečnosti České republiky. Usnesení doplňuje složení BRS o místopředsedy vlády, ministry zahraničí, obrany, vnitra a financí. Dále „zřizuje výbor pro obranné plánování jako stálý pracovní orgán BRS pro koordinaci plánování opatření k zajištění obrany České republiky a výbor pro civilní nouzové plánování jako stálý pracovní orgán BRS pro koordinaci plánování opatření k zajištění ochrany vnitřní bezpečnosti státu, ochrany obyvatelstva a ochrany ekonomiky a ke koordinaci požadavků na civilní zdroje, které jsou nezbytné pro zajištění bezpečnosti České republiky". [7] V neposlední řadě je nutné do institucionálních opatření zahrnout i zřízení Národního bezpečnostního úřadu (viz dále).

Legislativní oblast se hlavně týkala řady mezinárodních smluv a dohod (tzv. NATO legal acquis), [8] a zejména politické připravenosti akceptovat je do našeho právního řádu. V prvé řadě se jednalo o samotnou Washingtonskou smlouvu. V této souvislosti je třeba zdůraznit její články 5 a 8.

Článek 5 je klíčový pro zajištění bezpečnosti členských zemí v rámci kolektivní obrany, kterou Aliance garantuje. To ale předpokládá takové ústavní a legislativní uspořádání, které umožňuje článek 5 nejen konzumovat, ale současně i plnit. V praxi to znamenalo provedení dílčích změn ústavy, která by umožnila nejen rychlé přijetí spojeneckých sil a prostředků na našem území v případě ozbrojeného útoku proti našemu státu, ale i rychlé vyslání našich ozbrojených sil na pomoc kterémukoliv členskému státu v duchu čl. 5 (viz níže).

V článku 8 přistupující stát prohlašuje, že žádné jeho současně platné mezinárodní závazky vůči kterékoli jiné smluvní straně nebo kterémukoli třetímu státu nejsou v rozporu s ustanoveními Washingtonské smlouvy, a zavazuje se, že nepřijme žádný mezinárodní závazek, který by byl s touto smlouvou v rozporu. Tento článek vyvolává pro přistupující stát nutnost provést důkladnou revizi všech mezinárodních závazků a zbavit se těch, které by mohly být v rozporu s tímto článkem.

Z podstaty věci je zřejmé, že adaptace obranné oblasti na standardy NATO je velmi komplikovaná, nákladná a dlouhodobá záležitost. Jak už bylo řečeno, nový členský stát nesmí Alianci oslabit, ale naopak. Přímo úměrně k tomu, jakou roli hrají ozbrojené síly v rámci bezpečnostního systému státu, promítají se veškeré organizační, strukturální a procesní změny v armádě i do fungování vlastního systému.

K usnadnění procesu adaptace ozbrojených sil kandidátů na členství v NATO sloužil program plánování a revize sil PaRP (Planning and Review Process, dnešní MAP - Membership Action Plan), [9] který se rozběhl jako součást PfP. Příslušné zemi se v jejím rámci předepisovaly úkoly pro výstavbu sil, předurčených pro zapojení do operací NATO PfP. V případě ČR se v té době nejednalo o všechny operační síly AČR, ale jen o tu jejich část, která byla předurčena k vyčlenění pro potřeby Aliance. V té době se jednalo zhruba o síly a prostředky motorizovaného praporu. Byl to systém ne nepodobný existujícímu systému obranného plánování NATO s jeho cíli výstavby sil (Capability Goals) tak, jak jej známe dnes. Cílem PARPu bylo posilování celkových schopností vyčleněných sil a dosažení jejich základní interoperability, aby byly schopny nasazení ve společných operacích s ostatními silami členských států NATO.

Vedle toho bylo nutné zahájit budování infrastruktury umožňující přijetí a působení sil NATO v případě článku 5, tzv. Host Nation Support. Jednalo se o logistickou přípravu území státu pro případ napadení, kdy by bylo nutné posílit naše ozbrojené síly na základě článku 5 Washingtonské smlouvy. Veškeré investice, spojené s výstavbou infrastruktury pro takové posílení, které přesahují národní potřeby, jsou hrazeny z prostředků programu bezpečnostních investic, tzv. NSIP (NATO Security Investment Programme).

Důležitou součástí adaptace obranné oblasti byla i restrukturalizace a reorganizace obranného průmyslu a vybudování Národního úřadu pro vyzbrojování. Hlavním důvodem bylo dosáhnout takových standardů, které by umožnily zapojení českého obranného průmyslu do vyzbrojovacích projektů Aliance. K tomu bylo např. nutné získání bezpečnostního prověření Národním bezpečnostním úřadem, bez kterého se žádný podnik obranného průmyslu nemůže do vyzbrojovacích aktivit NATO zapojit, ani o ně usilovat.

O zdrojových implikacích rozšiřování NATO byly popsány stohy papíru. Pesimistické prognózy, které předpovídaly závratné částky, které budou muset platit nejen nové členské země, ale i staří členové Aliance, však byly liché. Například podle zprávy CRS (Congressional Research Service) z 2. července 1997 č. 97-688 F se náklady na rozšíření NATO v letech 1997-2009 odhadovaly na částku pohybující se mezi 27-35 miliardami USD. Naproti tomu odhady RAND Corporation (Research and Development Corporation) se pohybovaly mezi 10-110 miliardami USD. A například CBO (Congressional Budget Office) odhadoval cenu rozšíření na částku mezi 25-125 miliardami USD. [10]

Je tedy více než zřejmé, že to vše byly odhady velmi zavádějící a přehnané. Navíc se ukázalo, že členství v Alianci umožnilo novým členům provést redukci a restrukturalizaci ozbrojených sil a profesionalizovat armádu.

Přesto, že se nepotvrdily vysoké částky, které nás mělo členství v NATO stát, určité náklady s sebou přineslo. Můžeme je rozdělit do několika kategorií. V prvé řadě to jsou příspěvky do tří společných rozpočtů NATO – civilního, vojenského a infrastrukturního (ze kterého se v rámci NSIP financuje i výstavba společné infrastruktury na území jednotlivých členských států, tzv. HNS). Na základě výsledků akcesních rozhovorů, které probíhaly ve druhé polovině roku 1997, souhlasila Česká republika s návrhem Aliance, aby podíl příspěvku České republiky do civilního rozpočtu, vojenského rozpočtu a programu bezpečnostních investic v rámci NSIP činil 0,9 % celkového objemu každého z uvedených rozpočtů. [11]

Dále se jedná o náklady na financování realizace cílů výstavby sil v rámci aliančního systému obranného plánování. Ministerstvo zahraničí ve spolupráci s ministerstvem obrany hradí náklady na provoz stálé delegace ČR při NATO v Bruselu a ministerstvo obrany pak ještě zastoupení v integrované velitelské struktuře NATO. Určité finanční prostředky jsou nutné na realizaci opatření v oblasti bezpečnosti informací. Spadá sem i provoz Národního bezpečnostního úřadu a náklady na provádění bezpečnostních prověrek. V neposlední řadě je nutné počítat do tohoto balíčku i financování naší účasti v zahraničních operacích, která by v případě našeho nečlenství v NATO pravděpodobně nebyla na tak vysoké úrovni.

Vedle zdrojů finančních je však třeba zmínit se také o lidských zdrojích. Jedním z formálních závazků, které Česká republika přijala v průběhu akcesních rozhovorů v roce 1997, bylo nejen zřízení stálé delegace v rámci NATO HQ v Bruselu, ale i Úřadu národního vojenského představitele na strategických velitelstvích v Evropě (SHAPE - Supreme Headquaters Allied Power Europe) a v Norfolku v USA (ACT - Allied Command Transformation, dříve ACLANT - Allied Command Atlantic) a také obsazení příslušného počtu pozic v integrované velitelské struktuře NATO. V době našeho přistupování k NATO se jednalo o více než 100 míst.

Obsadit všechna tato místa kvalifikovanými lidmi v požadované hodnostní struktuře, s příslušnou bezpečnostní prověrkou a jazykovou vybaveností, nebylo zcela bez problémů. Vedle toho bylo navíc nutné obsadit stejně kvalitním personálem i klíčové pozice v ústředí, zejména na ministerstvech zahraničí a obrany.

Bezpečnost informací patří vedle Washingtonské smlouvy, obranného plánování a alianční solidarity k jednomu ze základních pilířů NATO. Proto byl na tuto oblast kladen zvláštní důraz již v průběhu akcesních rozhovorů. Jako přímý důsledek jednání vznikl Národní bezpečnostní úřad, jako orgán moci výkonné. Byl zřízen zákonem č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, a to k 1. srpnu 1998. Následně byl vypracován velmi důkladný systém prověřování osob, který později dávala Aliance dalším novým členům za vzor. Nicméně je nutné přiznat, že v prvních měsících našeho členství jsme zápasili s nedostatkem prověřených osob, které byly tolik potřeba pro práci nejen ve strukturách NATO, ale i s aliančními dokumenty v rámci státní správy v ČR.

Veřejná podpora našeho vstupu do Aliance byla poslední oblastí, kterou bylo nutné se zabývat a kde Česká republika nesplňovala standardy obvyklé v zemích NATO (ve smyslu procenta občanů souhlasících se členstvím). I když je rozhodnutí o členství v Severoatlantické alianci rozhodnutím veskrze politickým nelze ignorovat, je-li jeho podpora veřejností nedostatečná. Je to zásadní krok ve vztahu k zajištění stability, bezpečnosti a obrany státu, je to opatření dlouhodobé a musí být proto realizováno ve shodě s většinovým názorem veřejnosti.

Na začátku devadesátých let, těsně po vzniku samostatné České republiky, se podpora veřejnosti pro vstup do NATO pohybovala v rozmezí 34-36 %. V roce 1997, po pozvání ke vstupu do NATO na summitu v Madridu, to bylo již 46 %. Při průzkumech veřejného mínění udávala většina dotázaných jako hlavní důvod svého postoje nedostatek informací. To vedlo tehdejší ministerstva obrany a zahraničí k realizaci řady informačních aktivit. K tomuto úsilí se připojily i občanské iniciativy. Ke dni vstupu 12. března 1999 se pak veřejná podpora pohybovala kolem 56 % a dnes, po více než čtrnácti letech členství, je mnohem vyšší. Severoatlantickou alianci se podařilo oddémonizovat. Většina občanů chápe, že díky členství v NATO je obrana a bezpečnost našeho státu zajištěna jako ještě nikdy v historii. Rozumná alternativa neexistuje a individuální obrana by byla nepoměrně nákladnější a vyžadovala by mnohem větší armádu.

Dílčí závěry:

• Úsilí státu o vstup do NATO musí být podpořeno všeobecným politickým souhlasem napříč všemi (demokratickými) politickými stranami.
• Integrace do NATO nelze dosáhnout s rutinními organizačními strukturami. Na určitou dobu musí být vytvořeny dočasné rezortní i mezirezortní struktury.
• Aby byl stát plně schopný konzumovat výhody členství v Alianci a plnit své závazky, musí provést příslušné legislativní změny.
• Proces rozšiřování nemůže Alianci oslabit. I když jde v prvé řadě o politickou organizaci, kvalita a připravenost ozbrojených sil nového člena je zásadní podmínkou.
• K dosažení řádného členství v NATO (full fledged membership) je nutné mít dostatek finančních i lidských zdrojů.
• Bezpečnost informací nesmí být v průběhu akcesního procesu podceněna, neboť je základní podmínkou nejen pro práci ve strukturách Aliance, ale i pro komunikaci o aktuálních problémech na všech úrovních v rámci ústředí.
• Podpora veřejnosti pro vstup do NATO hraje klíčovou roli a indikuje kvalitu politického klimatu v zemi.

3. Okolností a opatření, které vedly k řádnému členství ČR v NATO

Veškeré výše uvedené kroky vedly k jedinému cíli: zajistit, aby se dnem přistoupení České republiky k Organizaci Severoatlantické smlouvy dne 12. března 1999, nestala Česká republika „černým pasažérem" NATO, ale aby naopak přispěla k posílení obranyschopnosti své a svých spojenců i bezpečnosti a stability euro-atlantického prostoru. Dnes, po více než čtrnácti letech členství, máme dostatek zkušeností k tomu, abychom mohli vyhodnotit, do jaké míry se nám to podařilo a do jaké míry jsme kvůli členství v NATO museli/mohli modifikovat fungování našeho bezpečnostního systému.

Po celou dobu svého trvání stojí Severoatlantická aliance na čtyřech pilířích: Washingtonské smlouvě, obranném plánování, bezpečnosti informací a vzájemné solidaritě, resp. kohezi mezi členskými státy. Výše uvedený text se snažil popsat procesy, které bylo nutné nastartovat a realizovat k dosažení standardů obvyklých v členských státech NATO a které de iure i de facto umožňují samotné členství konzumovat. Bylo by však iluzorní předpokládat, že vstupem do Severoatlantické aliance se můžeme automaticky považovat za řádného člena (full fledged member). Po právní stránce ano, k tomu stačí podpis Washingtonské smlouvy a ratifikace ve všech členských státech. Prakticky ale trvá několik let, než si nový členský stát osvojí všechny potřebné znalosti o fungování Aliance a do svého právního řádu vstřebá všechny změny, které se členstvím souvisí.

Ne jinak tomu bylo i v případě České republiky. Jeden příklad za všechny: bombardování Jugoslávie v rámci operace Spojenecká síla (OAF - Operation Allied Force) bylo zahájeno 24. března 1999, tedy pouhých 12 dnů po našem vstupu do NATO. Tehdejší vláda ČR přijala při této příležitosti velmi alibistické usnesení č. 256 ze dne 22. března 1999 ke kritické situaci v Kosovu, a to ve smyslu: My nic, k rozhodnutí o operaci OAF došlo ještě před naším vstupem do NATO. [12]

Z hlediska výše zmíněného čtvrtého pilíře o solidaritě a kohezi NATO se jednalo o velmi nekolegiální postoj. Navíc jsme se zasedání Severoatlantické rady rutinně zúčastňovali od okamžiku pozvání do Aliance na summitu v červenci 1997 v Madridu. Mohli jsme volně vyjadřovat naše postoje a názory, i když jsme ještě nebyli součástí rozhodovacího procesu. V NATO je nepsaným pravidlem, že veškeré výhrady a námitky v souvislosti s projednáváním jakéhokoliv rozhodnutí NAC, končí jeho jednomyslným přijetím. Pokud je rozhodnutí přijato, stojí za ním od toho okamžiku všechny členské státy, ať už to jeho projednávání bylo jakkoliv kontroverzní.

Vzhledem k tomu, že jednání Severoatlantické rady probíhají v režimu TAJNÉ, není možné uvádět k těmto případům nějaké příklady či podrobnosti.

Pokud jde o první pilíř NATO – Washingtonskou smlouvu, kterou Česká republika, spolu s Polskem a Maďarskem, podepsala již zmiňovaného 12. března 1999, je nutné upozornit zejména na články 3, 5, 8 a 10.

V článku 3 se říká: „Aby bylo co nejúčinněji dosaženo cílů této smlouvy, budou smluvní strany jednotlivě i společně stálou a účinnou svépomocí a vzájemnou výpomocí udržovat a rozvíjet svoji individuální i kolektivní schopnost odolat ozbrojenému útoku." V praxi to fakticky znamená vyčleňovat na obranu dostatečně vysoké procento HDP. První roky členství jsme tuto podmínku plnili, když jsme ještě před vstupem do NATO přijali v průběhu akcesních rozhovorů (1997) závazek vyčleňovat na obranu ne méně než 2 % HDP až do roku 2000. Ještě v roce 2000 činil rozpočet ministerstva obrany 2,35 % HDP. Od tohoto roku však podíl obranného rozpočtu na HDP trvale klesá až do roku 2013 na 1,08 % HDP. [13] Je tedy možné pochybovat, zda ve světle uvedených čísel, má Armáda české republiky – a tím de facto i Česká republika – dostatek finančních prostředků k tomu, aby v intencích článku 3 Washingtonské smlouvy jednotlivě i společně stálou a účinnou svépomocí a vzájemnou výpomocí udržovala a rozvíjela svoji individuální i kolektivní schopnost odolat ozbrojenému útoku.

V případě článku 5 Washingtonské smlouvy je situace jiná. Klíčová věta tohoto článku zní: „Smluvní strany se dohodly, že ozbrojený útok proti jedné nebo více z nich v Evropě nebo Severní Americe bude považován za útok proti všem, a proto se dohodly, že dojde-li k takovémuto ozbrojenému útoku, každá z nich, uplatňujíc právo na individuální nebo kolektivní sebeobranu uznané článkem 51 Charty OSN, pomůže smluvní straně nebo stranám takto napadeným tím, že neprodleně podnikne sama a v součinnosti s ostatními stranami takovou akci, jakou bude považovat za nutnou, včetně použití ozbrojené síly, s cílem obnovit a zachovat bezpečnost severoatlantického prostoru." Uplatnění tohoto článku v praxi pro Českou republiku znamená mít nejen zmíněnou schopnost neprodleně vyslat své ozbrojené síly na pomoc kterémukoliv jinému spojenci, ale i schopnost takové posílení, v případě ohrožení České republiky, na svém území přijmout. Podle znění článku 43 Ústavy z roku 1999 to však ještě nebylo možné. Jakékoliv vyslání našich ozbrojených sil mimo území státu, či pobyt ozbrojených sil jiných států na území České republiky, bylo totiž podmíněné schválením v Parlamentu ČR. To se však mohlo stát předmětem dlouhodobých politických diskuzí a vyjednávání. Proto byl tento článek Ústavy upraven do dnešní podoby, která již okamžitou reakci na případnou krizovou situaci podle čl. 5 umožňuje.

Jak už bylo uvedeno v kap. II, představoval čl.8 WS nutnost provést důkladnou revizi právního řádu, resp. všech uzavřených mezinárodních smluv, aby se předešlo jakékoliv kolizi s textem WS. To by však nestačilo, bylo i nutné zavést jakýsi kontrolní mechanismus, aby ani v budoucnosti nemohlo dojít k uzavření žádné mezinárodní smlouvy, či k přijetí závazku vůči třetí straně, který by byl s čl. 8 WS v rozporu.

Článek 10 WS zajišťuje trvalou otevřenost Aliance vůči novým kandidátům na členství z řad evropských států. [14] Než ale dojde k pozvání nového člena, předchází tomuto rozhodnutí poměrně složitý a dlouhodobý proces přípravy a hodnocení. Hodnocení probíhá nejen v orgánech NATO, ale i v jednotlivých členských státech, které ho pak prezentují jako národní postoj při jednání NAC. Do procesu hodnocení se zapojuje řada relevantních ministerstev (např. zahraničí, obrany, financí, průmyslu a obchodu apod.) včetně příslušných zpravodajských služeb. Takový proces vyžaduje mít v rámci státní správy erudované pracovníky, kteří takové hodnocení mohou provádět a příslušné průřezové organizační struktury, na jejichž platformě pak dochází ke sjednocení národního stanoviska.

Česká republika obě podmínky splňuje. Za příklad průřezových organizačních struktur je možné v tomto případě považovat Bezpečnostní radu státu a některé její pracovní orgány (Výbor pro koordinaci zahraniční bezpečnostní politiky, Výbor pro obranné plánování, Výbor pro civilní nouzové plánování, Výbor pro zpravodajskou činnost) a samozřejmě samotnou vládu ČR.

Druhý pilíř NATO – obranné plánování NATO – je unikátní fenomén, který trvale udržuje bojeschopnost ozbrojených sil členských států na maximální úrovni a zajišťuje jejich průběžnou modernizaci. Naše zapojení do procesu aliančního obranného plánování znamenalo snad největší zásah do bezpečnostního systému České republiky. Důvodů je několik. V prvé řadě je nutné si uvědomit, že jeho účelem je zajistit, aby: 1. ozbrojené síly každého členského státu (resp. ta jejich část, která je vyčleněna pro potřeby Aliance) disponovaly maximálními schopnostmi podle standardů NATO a 2. v případě aktivace čl. 5 WS byla Aliance schopna vygenerovat příslušné síly a prostředky na pomoc napadenému státu.

Aniž bychom detailně popisovali celý systém obranného plánování NATO, je potřeba říci si základní pravidla. V případě napadení jakéhokoliv členského státu a aktivace čl. 5 nelze předpokládat, že Aliance bude schopna okamžitě zasáhnout a pomoci napadenému a vyslat na jeho území dostatečný objem sil a prostředků k posílení jeho obrany. Po určitou dobu tedy musí být každý členský stát schopen bránit se vlastními silami. Tato doba je různá, odvislá od síly a schopností napadeného člena. Ty jsou na základě vyplněného Dotazníku obranného plánování (DPCS - Defence Planning Capability Survey, dříve DPQ - Defence Planning Questionnaire) experty NATO pravidelně ve dvouletých cyklech analyzovány a vyhodnocovány. Následně jsou pak pro následující období stanoveny cíle výstavby sil. Každý členský stát má možnost jednotlivé cíle buď zcela nebo částečně akceptovat, jejich přijetí zvažovat či odmítnout. Existuje jediná výjimka (tzv. konsensus minus jedna) a to v případě, že s odmítnutím určitého cíle výstavby nesouhlasí všichni ostatní spojenci a dotčený spojenec zůstává osamocen (minus jedna). V takové situaci musí daný cíl akceptovat.

Pro Českou republiku znamenaly všechny tyto okolnosti zásadní změnu v celkovém uvažování o obraně státu i v operačním plánování. Zatímco pro potřeby obranného plánování NATO bylo předurčeno 90 % ozbrojených sil, tedy 100 % operačních sil, pro potřeby článku 5 mimo území státu jen jejich poměrná část.

Ukázalo se také, že v případě našeho zapojení do systému kolektivní obrany je výhodnější a efektivnější opustit praxi základní vojenské služby a přejít na profesionální armádu. I když prvotní náklady mohou být vyšší, z dlouhodobého pohledu je profesionální armáda levnější. Dalším faktorem, který je nutné brát v úvahu, je složitost a sofistikovanost moderní bojové techniky. Výcvik její obsluhy je nákladný a trvá delší dobu. Nevyplatí se proto cvičit na ní vojáky základní služby, kteří pak odcházejí brzo do civilu, a jejich následné procvičování by bylo velmi nákladné.

Třetímu pilíři – bezpečnosti informací – věnuje Aliance zvláštní pozornost. Zejména při rozšiřování NATO, kdy dochází ke zvýšené frekvenci výměny utajovaných informací, hrozí nebezpečí jejich diskreditace (úniku). Různé zpravodajské služby to velmi dobře vědí a snaží se této situace využít. V rámci NATO má tuto problematiku na starosti NOS (NATO Office of Security). Tento úřad dbá nejen na ochranu utajovaných informací v rámci organizační struktury NATO, včetně aktivních opatření proti některým zpravodajským službám třetích stran, ale působí i jako metodický a kontrolní orgán směrem k národním bezpečnostním úřadům ve spojeneckých zemích. V případě České republiky se jedná o Národní bezpečnostní úřad (NBÚ). Základním úkolem každého takového úřadu je splňovat standardy NATO v oblasti bezpečnosti informací. V praxi to znamená umět přijímat, zacházet a ukládat/skladovat elektronické, zvukové a písemné informace NATO a ostatních spojenců. [16]

Tato schopnost nevznikne samozřejmě okamžikem zřízení příslušného úřadu, ale jedná se o postupný proces, který s sebou přináší nutnost nejen legislativně upravit problematiku utajovaných informací, ale i nutnost zajistit bezpečnost informací v celé státní správě, prověřit tisíce osob (např. zaměstnanci MO a GŠ, vojáci vysílaní do operací NATO, letecký personál), nutnost investovat do technického zabezpečení všech pracovišť, která s utajovanými informacemi přicházejí do styku. Specifickou kategorií je prověřování výrobních podniků, které se zabývají obranným průmyslem.

Vedle této „rutinní" činnosti je nutné zabývat se i novými druhy ohrožení, zejména kybernetickými útoky, a budovat proti nim účinnou obranu a ochranu.

Všechna výše uvedená opatření se značným způsobem promítají i do fungování bezpečnostního systému státu, počínaje Bezpečnostní radou státu, přes jednotlivá ministerstva a krizovými štáby v krajích konče.

Čtvrtý pilíř NATO – vzájemná soudržnost a solidarita – je samotnou podstatou Aliance a klíčem k její více než šedesátileté úspěšné existenci. Na pozadí tohoto fenoménu je třeba vidět nejen sdílení stejných hodnot, principů a zásad zakotvených ve Washingtonské smlouvě, sdílení společného ohrožení v průběhu studené války, ale i společný zájem na bezpečnosti a stabilitě euro-atlantického prostoru. Soudržnost a solidarita Aliance se nejvíce projevuje v krizových situacích, jakými byly například válka na Balkáně, v Iráku, Afghánistánu a v neposlední řadě 11. září 2001. V běžném životě se mohou jednotlivé členské státy dostat do různých rozepří, mívají rozdílná stanoviska na řadu problémů, ale v případě ohrožení společných zájmů nebo bezpečnosti některého z nich je vše zapomenuto a zájmy celku dostávají přednost. Česká republika si na tento nový způsob myšlení a chování musela postupně zvyknout. Jak už je uvedeno výše, ne vždy se jí to dařilo. Není totiž jednoduché nalézt ze dne na den recept na udržení odpovídající rovnováhy mezi partikulárními zájmy státu a vyššími zájmy celku. Dnes už je to ale historie. Stali jsme se rovnocennými spojenci, kteří dokázali do svého rozhodovacího procesu v oblasti bezpečnosti a obrany, ale i zahraniční politiky a bilaterálních vztahů zahrnout i „vyšší princip" alianční soudržnosti a solidarity.

4. Členství v NATO a utváření bezpečnostního systému ČR

Položme si nyní otázku, jaký vliv měl na utváření a fungování bezpečnostního systému ČR proces vstupu do Organizace Severoatlantické smlouvy a následně i samotné členství v NATO. Při hodnocení lze vycházet ze struktury systému, definované v Bezpečnostní strategii ČR z roku 2011 (prezident republiky, Parlament ČR, vláda, Bezpečnostní rada státu a její pracovní orgány, ústřední správní úřady, krajské a obecní úřady, ozbrojené síly, ozbrojené bezpečnostní sbory, zpravodajské služby, záchranné sbory, záchranné služby a havarijní služby).

1. Role prezidenta republiky v rámci bezpečnostního systému státu i jako vrchního velitele ozbrojených sil je dostatečně definována Ústavou ČR. Členstvím v NATO se však rozšířil seznam jeho služebních povinností o účast na vrcholných zasedáních Severoatlantické rady na úrovni hlav států a vlád (summity NATO). Každý summit je završen přijetím závěrečného komuniké, které může obsahovat i formální závazky členských států. Jde např. o účast v zahraničních operacích NATO, o posilování obranných rozpočtů členských států apod. I když lze některé formulace textu vyřešit již na pracovní úrovni v průběhu vyjednávání textu komuniké, nelze vždy zabránit dodatečným úpravám textu přímo na zasedání summitu. Pak může dojít k situaci, kdy hlava státu přijme určitý závazek, který však sama nemůže splnit, protože jeho realizace spadá do kompetence vlády či parlamentu. Předejít těmto situacím může jen úzká součinnost mezi prezidentem, vládou a parlamentem v době přípravy na nadcházející summit. Dosavadní praxe ukazuje, že v této oblasti jsou ještě určité rezervy.
2. Vstup České republiky do NATO se významným způsobem promítl i do práce Parlamentu ČR, zejména pak Poslanecké sněmovny, a tím i do fungování bezpečnostního systému státu. Nejde jen o ratifikaci Washingtonské smlouvy nebo o schválení legislativního základu NATO v podobě mezinárodních smluv a dohod (tzv. NATO legal acquis, viz pozn. č. xii [8] ), ale zejména jde o schvalování státního rozpočtu (včetně rozpočtu na obranu), či o vysílání sil a prostředků AČR do operací pod vedením NATO. V případě účasti v operacích NATO se zpravidla jedná o potvrzení závazku, který Česká republika přijala na jednáních Severoatlantické rady (ať už na úrovni velvyslanců, ministrů zahraničí, ministrů obrany, případně hlav států a vlád). V případě rozpočtu na obranu jde zejména o financování realizace cílů výstavby sil, které mají v rámci systému obranného plánování NATO také formu formálních závazků státu. Role Parlamentu ČR je v těchto případech nezastupitelná. Jakékoliv politické turbulence, jejichž následkem je činnost parlamentu zablokovaná, může Českou republiku v rámci komunity členských států NATO poškodit a současně může také ohrozit fungování bezpečnostního systému státu.
3. Exekutivní role vlády je klíčová nejen pro „konzumaci" členství v Severoatlantické alianci, ale zejména pro fungování bezpečnostního systému státu. Po patnácti letech našeho působení v NATO lze konstatovat, že členství v Alianci se stalo rutinní součástí každodenní činnosti vlády, včetně propojení do bezpečnostního systému státu.
4. Důležitou roli v tomto procesu hraje Bezpečnostní rada státu, která je stálým pracovním orgánem vlády pro koordinaci problematiky bezpečnosti České republiky a přípravu návrhů opatření k jejímu zajišťování, jejíž organizační struktura byla novelizována usnesením vlády ze dne 10. června 1998 č. 391(viz pozn. č. xi).
5. Neméně důležitou roli sehrává v rámci bezpečnostního systému státu i Bezpečnostní strategie ČR. Je možné ji vnímat jako určitou prováděcí směrnici, závaznou nejen pro vládu a její orgány, ale i pro celou státní správu a samosprávu. Určitým problémem ale je, že neexistuje žádná zpětná vazba, žádný revizní mechanismus, který by umožňoval průběžnou kontrolu plnění bezpečnostní strategie. Dochází tak k příkrému rozporu mezi pozorností, jakou vláda i jednotlivé rezorty věnují přípravě textu bezpečnostní strategie, a zapomenutím (nezájmem), do kterého upadá vzápětí po svém schválení. Tento problém provází bezpečnostní strategii po celou dobu existence České republiky.
6. Členství v Severoatlantické alianci se svým způsobem dotklo i činnosti ústředních správních úřadů, krajských a obecních úřadů. Nejedná se jen o důsledky reorganizace a redislokace posádek, ke kterému v důsledku našeho členství v NATO a profesionalizaci armády dochází. V tomto případě jde o realizaci programu bezpečnostních investic v rámci tzv. Host Nation Support (viz pozn. č. x a xiv). V této souvislosti docházelo na území státu k realizaci řady projektů, které ve svém důsledku měly pozitivní dopad nejen na lokální zaměstnanost, ale posloužily i jako názorný příklad dopadů našeho členství v Alianci. V této souvislosti lze uvést např. stavbu páteřního 3D radaru u Slavkova nebo budování zásobníků leteckého paliva u některých leteckých základen. Jako odstrašující příklad však nutno uvést snahy některých úřadů místní samosprávy o zdržování a prodlužování výstavby za účelem určitého vydírání a získání maximálních výhod výměnou za souhlas se stavbou.
7. O dopadech našeho členství v Severoatlantické alianci na ozbrojené síly bylo již napsáno mnoho, včetně této práce. Díky členství mohlo dojít k profesionalizaci, reorganizaci a redislokaci armády. Ruku v ruce s naší účastí v operacích pod vedením NATO dochází k modernizaci techniky, příslušníci AČR získávají v operacích neocenitelné zkušenosti, které pak mohou použít v dalším výcviku, získávají vysokou prestiž nejen u domácího obyvatelstva, ale i v zahraničí. Obecně lze říci, že i přes určitý deficit našeho obranného rozpočtu, členství v NATO naši armádu posílilo, a že se z ní stala velmi silná a akceschopná součást bezpečnostního systému státu.
8. Podobná slova lze použít i v případě zpravodajských služeb. I když není možné se z důvodu bezpečnosti informací šířeji rozepisovat, je možné konstatovat, že účast příslušníků našich speciálních sil v zahraničních operacích, vždy byl a je velmi úspěšný. Zkušenosti a kontakty takto získané lze bezezbytku použít i v rutinních činnostech ve prospěch státu.

Závěr

Proces přípravy i samotné členství v Organizaci Severoatlantické smlouvy podstatným způsobem ovlivnil celou státní správu ČR, včetně fungování bezpečnostního systému státu. Členství v NATO představovalo pro státní správu, včetně jednotlivých prvků bezpečnostního systému zcela nový fenomén, který se podařilo postupně zapracovat jak do procesu zajištění obrany a ochrany státu, tak do organizace a řízení bezpečnostního systému samotného. Lze tedy konstatovat, že jak proces přípravy na členství v Alianci, tak členství samotné mělo a má na fungování bezpečnostního systému státu pozitivní vliv. Přesto však přetrvávají některé problémy, které by bylo třeba postupně řešit. Jedná se zejména:

• o užší propojení a koordinaci/harmonizaci postojů mezi některými rezorty a ústavními činiteli k zásadním problematikám řešeným na půdě Severoatlantické aliance,
• o užší spolupráci a bezprostřední komunikaci vlády a jednotlivých rezortů s orgány Parlamentu České republiky, zejména v období po parlamentních volbách, kdy dochází k obměně složení Poslanecké sněmovny ČR,
• o zavedení systému průběžného vyhodnocování procesu realizace Bezpečnostní strategie ČR,
• o posílení rozpočtu na obranu.

Článek vznikl v rámci řešení projektu výzkumu, vývoje a inovací „Adaptace bezpečnostního systému ČR na měnící se ekonomickou, sociální, demografickou a geopolitickou realitu", VG3VS/037 (BV II/2-VS).