1. Audit výkonu činností

Audit výkonu činností prověřuje skutečnost, nakolik potřebně jsou prováděny stanovené činnosti, které jsou vázány na vzácné zdroje. Při auditu výkonu rezortních orgánů tak stojíme před problémem, jak zjišťovat disponibilitu k výkonu stanovených činností a jak prověřovat samotný výkon činností, které má daný orgán stanoven ve svých působnostech. Nalezená odpověď na tuto otázku vede k hledání cesty ke zvýšení kvality výkonu daného orgánu. Zvolme pro danou analýzu fiktivní prvek z centrální správní úrovně (např. sekci, odbor, oddělení), který má ve své působnosti stanovené činnosti Č1... Čn. K prověření disponibility k výkonu stanovených činností (působností) můžeme postupovat podle následujících kroků (obr. 1):

Pramen: autor

Obr. 1: Metodický postup při zkoumání disponibility k výkonu stanovených činností

Jak je zřejmé, v prvním kroku provádíme obsahovou analýzu jednotlivých působností. Smyslem této obsahové analýzy je zjistit, zda prověřované působnosti jsou v souladu s požadavky kompetenčního zákona, s vládními dokumenty, s cíli rezortu a s jeho koncepčními, strategickými a jinými oficiálními dokumenty. Pokud tomu tak není, je potřebné odhalit a následně eliminovat příčiny existujícího nesouladu.

V následujícím kroku stanovujeme k jednotlivým působnostem referenční ukazatele, které vypovídají o stupni plnění dané působnosti. Tyto referenční ukazatele mohou být dvojího druhu, a to kvalitativní ukazatele nebo kvantitativní ukazatele. Kvalitativní ukazatele vypovídají o plnění dané působnosti jako celku. Příkladem kvalitativního ukazatele je splnění, resp. nesplnění dané působnosti, k čemuž při vyhodnocování používáme binární kód. Příklad takového hodnocení ukazuje tab. 1.

Tab. 1: Kvalitativní hodnocení činností

V případě kvantitativních ukazatelů používáme k vyjádření stupně splnění působností číselné hodnoty (např. procenta, jak ukazuje tabulka 5). Nechť jsme k prověření činností stanovili referenční ukazatele P,R,S,Q...Z.

Následně empiricky prověřujeme, jak jsou dané působnosti plněny s ohledem na stanovené referenční znaky (ukazatele). Počet referenčních znaků je pro každou instituci konečný. Platí přitom, že jednotlivé referenční znaky P,R,S,Q...Z mohou mít různou formu distribuce Di, která vypovídá o daném rozložení referenčních znaků u zkoumaného prvku.Výsledky zkoumání sestavíme do matice, resp. do tabulky (viz tabulka 2).

Tab. 2: Distribuce referenčních znaků vypovídajících o plnění působností u dané instituce

Pramen: autor

Každý referenční znak vypovídá o určité empirické vlastnosti. [2] Zda je daná vlastnost přítomna, zjišťujeme na základě empirického zkoumání s ohledem na to, co je obsahem referenčního znaku P,R,S,Q...Z. Výsledky zkoumání sestavujeme do tabulky v podobě binárního kódu. Je-li daná dílčí vlastnost přítomna, píšeme do příslušného sloupce binární kód 1. Jestliže daná dílčí vlastnost přítomna není, pak píšeme do patřičného sloupce binární kód 0.

Typ distribuce Di vypovídá o celkové způsobilosti daného prvku k výkonu stanoveného poslání (cíle). Tak například distribuce D1 je případem, kdy žádný z referenčních znaků charakterizujících výkon sledovaného organizačního prvku není splněn. Výsledný stupeň plnění působností dané instituce je tedy nulový.

Opakem je případ distribuce Dz, kdy prověřovaný prvek z hlediska sledovaných dílčích vlastností (vykazovaných referenčních znaků) vykazuje ideální stupeň plnění stanovených působností. Ve všech referenčních znacích dosahuje hodnoty jedna. Reálný výkon daného auditovaného prvku je v oblasti plnění působností (měřený vykazovanými referenčními znaky) v tomto případě maximální.

Jak je zřejmé, distribuce uvedených dílčích vlastností (referenčních znaků) otevírá cestu k porovnávání výkonu srovnatelných správních orgánů a umožňuje poměrně objektivní hodnocení výkonu činností stanovených v působnostech dané organizace.

2. Porovnání disponibility k výkonu stanovených činností v čase

V praxi nás samozřejmě zajímá, k jakým změnám v disponibilitě výkonu stanovených činností dochází v průběhu určitého časového období. Taková informace je cenná zejména tehdy, jestliže chceme zjistit, zda po auditu činností došlo u prověřovaného prvku k nápravě nedostatků. Výsledky takové analýzy jsou součástí auditu výkonu daného prvku. Při této analýze můžeme postupovat následovně (obr. 2):

Pramen: autor

Obr. 2: Metodický postup při analýze změn v čase k disponibilitě k výkonu stanovených činností

Úvodem stanovíme referenční období, za které budeme porovnávat změny, k nimž došlo v oblasti disponibility k výkonu stanovených činností. Dané časové okamžiky t1...tn obvykle volíme tak, aby odpovídaly určitým časovým kontrolním bodům, kdy je např. kontrolováno, jak je realizována určitá koncepce či přijatá rezortní strategie.

Zároveň volíme referenční znaky, na základě jejich distribuce budeme porovnávat změny. Označme tyto referenční znaky P,R,S,Q...Z. U těchto znaků prověříme, zda v průběhu času nedošlo k jejich podstatným obsahovým změnám. Jestliže k takovým změnám došlo, pak daný znak z dalšího porovnávání vyřadíme. Výsledky zkoumání zaznamenává tabulka 3.

Tab. 3: Distribuce referenčních znaků „disponibility k výkonu stanovených působností" v čase

Pramen: autor

Na základě změn daných ukazatelů můžeme sledovat, k jakým kvalitativním a kvantitativním změnám v toku času dochází v oblasti disponibility k výkonu stanovených působností. Uvedená tabulka poskytuje relevantní informace vypovídající o změnách v disponibilitě daného prvku (nebo celého rezortu) k výkonu stanovených působností. Zjištěné informace jsou pak zdrojem pro rozhodování vrcholového managementu.

3. Porovnání stupně a kvality stanovených úkolů na úrovni více rezortních prvků

V praxi stojí interní auditor před úkolem porovnat výsledky plnění úkolů, které stanovil ministr či náměstek (resp. nadřízený orgán). K tomu můžeme použít nástroje srovnávací analýzy. Výsledky takové analýzy mohou být součástí auditu výkonu ministerstva (resp. auditu výkonu sekcí, odborů) a zdrojem informací k návrhu reformních změn.

Postupujeme analogicky jako v předchozím případě prověřování disponibility k výkonu stanovených činností s tím rozdílem, že v úvodním kroku definujeme okruh prověřovaných prvků (např. sekcí, odborů, oddělení), které budou předmětem srovnávací analýzy. Výsledky zkoumání uvádí tab. 4.

Tab. 4: Distribuce referenčních znaků disponibility k výkonu stanovených úkolů na úrovni jednotlivých prvků v časovém období t1...tn

Pramen: autor

Při zjišťování časové distribuce vlastností disponibility k výkonu stanovených úkolů na úrovni jednotlivých prvků v každém časovém okamžiku ti prověřujeme přítomnost daného referenčního znaku. V komentáři pak uvádíme, které referenční znaky chybějí a zjišťujeme důvody jejich absence. Současně analyzujeme negativní dopady chybějících vlastností a dáváme doporučení k nápravě. V následujícím časovém okamžiku pak sledujeme, k jakým proměnám došlo a provádíme analogický komentář. Tak například u prvku A1 absentují v čase t1 charakteristiky plnění úkolů S, Q...Z. Odpovědný orgán přijímá nápravná opatření.

Jak je zřejmé, v čase t2 již nechybí ukazatel plnění úkolu S, avšak i nadále nejsou plněny ukazatele Q a chybí i plnění té části úkolu, o níž referuje ukazatel Z. V čase t3 již došlo k nápravě. Daný prvek A1 již vykazuje plnohodnotný výkon stanovených úkolů.

Jak je z výsledků empirického šetření zaznamenaných v tabulce 4 zřejmé, prvek A2 vykazuje již v době t1 vyšší výkon při plnění stanovených úkolů. Ze sledovaných vlastností nevykazuje pouze referenční znak Z. Absentující výstupy této činnosti již splňuje v následujícím období t2.

Časová analýza rozdělení znaků vypovídajících o výkonu plnění stanovených úkolů v čase t1...tn umožňuje poměrně objektivně srovnávat koncepčnost v práci mezi jednotlivými sekcemi, odbory a odděleními, jakož i získávat informace o celkové kvalitě výkonu působností.

Temporální analýza umožní srovnávat vývoj disponibility k výkonu i samotný výkon prověřovaných prvků, jakož i celého rezortu, případně v časové řadě porovnávat jednotlivé rezortní prvky z hlediska plnění stanovených úkolů. Získané informace pak mohou být využívány vrcholovým managementem rezortu jako zdroj pro podporu rozhodování.

4. Hodnocení plnění působností (úkolů) rezortního prvku formou stanovení koeficientu plnění působností (resp. koeficientu plnění uložených úkolů)

V praxi stojíme před problémem, jak prověřit účelnost a efektivnost fungování prověřovaného rezortního prvku. Také v tomto případě stojíme před problémem auditu výkonu daného prvku, kdy nástrojem k prověření je stupeň plnění působností (resp. stupeň plnění uložených úkolů). Můžeme přitom postupovat podle následujících kroků (obr. 3).

Pramen: autor

Obr. 3: Metodický postup při prověřování stupně plnění působností (resp. uložených úkolů) daného organizačního prvku

V prvním kroku prověříme jednotlivé působnosti daného prvku, resp. provedeme soupis a věcný inventář uložených úkolů. Zjistíme, kdo je jejich nositelem, a v případě prověřování působností ještě zjišťujeme, zda některá z působností není redundantní. Zároveň prozkoumáme, zda jsou na úrovni vykonavatele působností zpracovány ukazatele k hodnocení výkonu působností. V případě prověřování plnění úkolů auditujeme, zda stanovené úkoly mají určeny ukazatele plnění. Jestliže takové ukazatele jsou k dispozici, můžeme empiricky prověřovat stupeň jejich plnění.

V navrhovaném postupu budeme k prověření stupně plnění jednotlivých působností (resp. k prověření stupně plnění stanovených úkolů) používat procentní vyjádření. Takový způsob kvantitativního vyjádření plnění působností (resp. plnění úkolů) je velmi účinný pro další nákladově užitkovou analýzu. Pro zjednodušení předpokládejme, že daný prvek plní toliko tři působnosti P1, P2, P3, které byly splněny [3] tak, jak ukazuje tabulka 5.

Tab. 5: Plnění působností institucí A

 Pramen: autor

Zjištěná dílčí plnění jednotlivých působností můžeme agregovat do souhrnného ukazatele plnění působností. [4] Nazvěme jej koeficient plnění působností K. Pro výpočet koeficientu plnění působností K platí vztah:

K = P1 * P2 *...Pn (1)

Tedy pro prověření stupně plnění působností prvku A dosazením do vztahu (1) vypočítáme KA = 1 * 0,8 * 1 = 0,8.

Koeficient plnění působností se pohybuje v intervalu od nuly do jedné. Je-li koeficient plnění působností roven nule, pak to znamená, že daný prvek neplní svoje působnosti. Je nesplněna minimálně jedna působnost. V případě, že koeficient má hodnotu jedna celá, pak jsou všechny působnosti vykonávány naprosto dokonale.

Koeficient plnění působností poskytuje v této formě informaci, jak účelně pracuje daný prvek. Tuto informaci můžeme využít pro benchmarkingové srovnání analogických rezortních prvků.

Závěr

Pro zvýšení efektivnosti a účinnosti stanovených působností je potřebné mít k dispozici patřičné informace. Ty je možné získat na základě provádění auditu činností dané instituce. K provádění auditu činností je vhodné zpracovat patřičné metodiky. Studie poukazuje na jeden z možných metodických přístupů, jak zmíněný problém, řešit.

(Tato studie je výstupem z Výzkumného záměru „Rozvoj české společnosti v Evropské unii – výzvy a rizika", MSM0021620841 řešeného FSV a FF UK Praha v letech 2005-2010.)

Poznámky:

[1] Půjde tedy o auditování účelu a efektivnosti správních činností. Cílový stav je takový, že provádění tohoto auditu bude součástí externí kontroly, která v případě státní správy (vynakládání zdrojů ze státního rozpočtu) patří do působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.

[2] Teorie rozeznává dva druhy vlastností. Prvním druhem jsou tzv. vlastnosti empirické. To jsou takové vlastnosti, které můžeme podrobovat empirickému zkoumání a zjišťovat, zda daná vlastnost je přítomna či nikoliv. Druhým druhem vlastnosti je vlastnost esenciální. Ta je atributem daného předmětu (resp. v našem případě zkoumané sekce, odboru či oddělení). Náleží tedy danému předmětu nevyhnutelně. Ztratí-li předmět esenciální vlastnost, ztrácí svoji původní identitu. Příkladem takové esenciální vlastnosti je v případě zkoumaného organizačního prvku „schopnost vykonávat stanovené působnosti." Jestliže daný prvek ztrácí „schopnost vykonávat stanovené působnosti," pak pozbývá svoji funkčnost jako způsobilost k výkonu působností.

[3] Stupeň splnění působností můžeme např. stanovit expertním odhadem či na základě předem připravených ukazatelů (indikátorů) výkonu.

[4] Analogický postup můžeme použít k hodnocení stupně plnění úkolů či k hodnocení stupně plnění cílů.

Literatura:

PERNICA, B. Odvětví obrany a řízení podle cílů. Vojenské rozhledy 3/2008, ročník 17 (49), str. 25-28.

VYLEŤAL, P. a kol. Ekonomické nástroje a metody řízení jakosti v akvizičním procesu. Praha: AVIS, 2008. ISBN 978-80-7278-438-7.

Vyhláška 416 ze dne 28. června 2004, kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) .

Zákon 2/1969 Sb., zákon ČNR ze dne 8. ledna 1969 o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ve znění změn a pozdějších úprav.

Zákon č. 320/2001 Sb., ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole).