Úvod

Komplexní přístupy jsou založeny na širokém využití možností mezinárodního bezpečnostního systému a civilních i vojenských kapacit, kterými disponují státy a mezinárodní a nevládní organizace. Institucionální vyspělost, lidský potenciál a spektrum civilních a vojenských nástrojů krizového řízení, kterými disponuje, předurčují EU k významným rolím při řešení bezpečnostních otázek v globálním měřítku. Není proto náhodné, že koncepce podpory reforem bezpečnostních sektorů byla vypracována v prostředí evropských bezpečnostních institucí a EU sehrává v globálním měřítku vedoucí roli při jejich uskutečňování.

Podpora reforem bezpečnostních sektorů je relativně novou koncepcí. Přesto představuje jeden z hlavních způsobů mezinárodní angažovanosti v krizových oblastech, na který se EU orientuje. Hlavním důvodem, který motivoval EU k přijetí nové koncepce, je výrazný potenciál, který podpora reforem bezpečnostních sektorů má z hlediska prevence vzniku krizových stavů a pro zajištění bezpečnosti v období stabilizace. V podmínkách ČR představuje podpora reforem bezpečnostních sektorů koncepční směr, který dosud není v povědomí širší odborné veřejnosti. Je to dáno především tím, že jde o koncepci mezirezortní a tento způsob participace státu v zahraničních misích a operacích není v podmínkách ČR zatím běžný. Vzhledem k výrazné orientaci ČR na vyčleňování vojenských kontingentů do zahraničních operací a misí zde v minulých letech ani nevznikala objektivní potřeba se mezirezortními koncepcemi blíže zabývat. Vývoj v bezpečnostním prostředí, komplexní charakter soudobých krizí a závazky vyplývající z integračních procesů v rámci EU tuto situaci ale postupně mění.

Evropský integrační proces vede k postupnému sbližování bezpečnostních zájmů členských zemí EU. Členským zemím se tím vytváří předpoklady k tomu, aby potřebnost budování svých bezpečnostních kapacit mohly posuzovat v evropském bezpečnostním kontextu. Tento vývoj bude objektivně ovlivňovat i budoucí směřování bezpečnostní politiky ČR. Mimo řady dalších souvislostí to bude vyžadovat, aby schopnosti bezpečnostního systému ČR byly rozvíjeny způsobem, který v budoucnu umožní podporovat progresivní způsoby prevence vzniku a řešení krizí ze strany EU, jakými jsou komplexní přístupy k řešení krizí a v jejich rámci i koncepce podpory reforem bezpečnostních sektorů.

Reformy bezpečnostních sektorů představují komplexní problematiku řešící jednu z hlavních funkcí státu, kterou je zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti a ochrany jeho bezpečnostních zájmů v souladu s principy civilního řízení. Vzhledem k šíři této problematiky je obsah článku zaměřen zejména na objasnění přístupů EU k reformám bezpečnostních sektorů a významu této koncepce pro realizaci bezpečnostní strategii EU. V závěru jsou rovněž uvedena základní doporučení pro ČR pro proces postupného vytváření schopností využitelných k podpoře misí EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů

1. Podpora reforem bezpečnostních sektorů v bezpečnostní strategii EU

V reakci na vývoj v bezpečnostním prostředí EU soustavně rozšiřuje škálu svých kapacit v oblasti krizového řízení. EU již v současnosti disponuje uceleným souborem politických, ekonomických, vojenských a informačních nástrojů síly a kapacitami v humanitární, rozvojové a rekonstrukční oblasti. Uvedený potenciál objektivně staví EU do pozice jednoho z hlavních nositelů komplexních přístupů při řešení bezpečnostních otázek ve světě. [1]

Změny v demografii mezinárodního bezpečnostního systému a globalizační procesy se postupně stanou faktory, které budou významně ovlivňovat proces politického rozhodování o způsobech řešení budoucích komplexních krizí. [2] Vedle OSN budou při zajišťování bezpečnosti ve světě nabývat na významu kompetentní regionální mezinárodní organizace, jakou je například EU, které budou sdružovat státy sdílející obdobné bezpečnostní zájmy. V podmínkách EU se tento trend bude projevovat dalším posilováním evropské integrace v bezpečnostní oblasti podporované vytvářením společných bezpečnostních kapacit. Vzhledem k demografickému vývoji bude rozhodující objem vojenských příspěvků pro mise a operace pod vedením OSN v budoucnu poskytován asijskými mocnostmi. Tím bude zesilovat i jejich vliv na vnitřní činnost a rozhodování v OSN. V horizontu 10-15 let rovněž dojde ke kvalitativním změnám ve schopnostech regionálních organizací, především Africké unie (AU), vést nezávislé mise a operace na udržení míru. [3] Na tom je založen jeden z předpokladů, že v souvislosti s tímto vývojem se do značné míry uvolní dnešní tlak na vyčleňování velkých vojenských celků pro potřeby řešení komplexních krizí ze strany západních demokracií a vojenských aliancí. [4] Dostupnost sil a prostředků pro řešení budoucích krizí proto bude ve značné míře záviset na politickém rámci, který bude pro řešení dané krize zvolen. Vliv výše uvedených faktorů povede i ke změnám v současnosti preferovaných způsobů řešení komplexních krizí.

Vzhledem k charakteru komplexních krizí se stává vysoce aktuální potřebou poskytování uceleného souboru specializovaných schopností v civilních i vojenských oborech, které umožní vedení dlouhodobých misí a operací v kulturně a klimaticky různorodém prostředí a v geograficky vzdálených regionech. Lze proto předpokládat, že v současnosti převažující vyčleňování vojenských sil bude v budoucnu nahrazeno požadavkem na vyváženou kompozici národních příspěvků, zahrnující spektrum bezpečnostních složek a dalších civilních kapacit. Skutečnost, že EU disponuje mnohem širším souborem nástrojů na řešení krizových stavů než vojenské aliance, povede v podmínkách budoucího bezpečnostního prostředí k růstu významu bezpečnostních přístupů EU, které se i pro ČR stanou určující. [5]

Podpora reforem bezpečnostních sektorů tvoří ucelený soubor vojenských a civilních činností zaměřených na prevenci konfliktů, budování míru, zajištění udržitelného rozvoje a rozšiřování prostoru stability. V rámci opatření na prevenci konfliktů a budování míru jsou reformy bezpečnostních sektorů považována za nástroj, který umožňuje řešit podstatu vnitrostátních konfliktů a krizí a tím vytvořit základní podmínky pro udržitelný mír a stabilitu.

Podpora reforem bezpečnostních sektorů je novou koncepcí, která byla vypracována OECD/DAC v roce 2004 a zveřejněna v dokumentu „Security System Reform and Governance". [6] V roce 2005 uvedenou koncepci převzala EU a pod názvem „EU Concept for ESDP Support to Security Sector Reform (SSR)" [7] ji začlenila jako součást tzv. společné evropské zahraniční a bezpečnostní politiky (CFSP - Common Foreign and Security Policy) a evropské bezpečnostní a obranné politiky (ESDP - European Security and Defence Policy). [8] Reforma bezpečnostního sektoru doplňuje stávající koncepce „Comprehensive EU concept for missions in the field of Rule of Law in crisis management" [9] a „EU Concept for Crisis management missions in the field of Civilian Administration". [10] Uvedeným krokem byl v EU završen proces tvorby hlavních koncepcí, ve kterých jsou vzájemně provázány přístupy k předcházení a řešení krizí v oblastech civilní správy, práva a zákonnosti a bezpečnostního sektoru. Vypracování uvedených koncepcí bylo motivováno novou bezpečnostní strategií EU (2003) ve které dochází k předefinování tradičního pojetí bezpečnosti, která již nezahrnuje pouze stabilitu země a bezpečnost národa, ale soustřeďuje se na bezpečnost jejího obyvatelstva.

Nová koncepce je výslednicí řady iniciativ jednotlivých členských zemí EU v oblasti reforem bezpečnostních sektorů partnerských zemí. Bezpečnostní priority EU a reálné potřeby zemí, které se nacházejí v různých fázích stabilizace po ukončení krize nebo transformačního procesu, vedly k potřebě soustředit tyto iniciativy pod jeden program a formálně je završit vypracováním ucelené koncepce, která by vycházela z bezpečnostních zájmů a potřeb členských zemí. Reformy bezpečnostních sektorů tvoří ústřední komponent soudobých misí, jejichž cílem je vybudování efektivního bezpečnostního systému a funkčního právního řádu.

V evropské bezpečnostní strategii se v souvislosti s reformami bezpečnostních sektorů uvádí: „S rozšiřováním našich schopností v různých oblastech bychom měli uvažovat i o širším spektru misí. Tyto mohou zahrnovat společné operace k odzbrojování, podporu třetím zemím v boji proti terorismu a podporu reforem bezpečnostních sektorů." [11] EU si klade ambici sehrávat v budoucnu rozhodující roli při realizaci reforem bezpečnostního sektoru v globálním měřítku. [12]

EU v současnosti realizuje projekty na podporu reforem bezpečnostních sektorů v 70 zemích světa. [13] Podpora reforem bezpečnostního sektoru tím patří z hlediska četnosti a geografického rozsahu mezi hlavní způsoby angažovanosti EU při zajišťování bezpečnosti a stability ve světě. Současně je v rámci EU uvedená koncepce považována za nedílnou součást strategií EU na její další rozšiřování, prostředek pro přípravu potenciálních nových členských zemí EU a způsob podpory rozvojových programů pro země třetího světa.

V rámci prosazování koncepce efektivního multilateralismu se ze strany EU předpokládá při praktické realizaci reforem bezpečnostního sektoru těsná spolupráce s OSN a dalšími regionálními a mezinárodními organizacemi. Operace EULEX v Kosovu, která je dosud největší samostatnou misí EU, má ve svém mandátu a úkolech obsaženu většinu činností zaměřených na reformu bezpečnostního sektoru Kosova.

K podpoře realizace nové koncepce EU od roku 2008 vytváří sbor specialistů pro oblast reforem bezpečnostního sektoru, jejichž příprava je organizována na ESDC (European Security and Defence College) ve specializovaných kurzech.

Bezpečnostní sektor je pro potřeby uvedené koncepce definován jako:

• systém zahrnující hlavní bezpečnostní složky a instituce – ozbrojené síly, policie, ozbrojená policie, polovojenské síly, vojenské gardy, jednotky ochrany státních hranic a pobřeží, celní a imigrační služba, zpravodajské služby (vojenské i civilní), bezpečnostní služby (vojenské i civilní), vojenské zálohy, teritoriální síly a další,
• instituce odpovídající za řízení a dohled nad bezpečnostním systémem – parlament, vláda, parlamentní výbory, bezpečnostní rady, ministerstvo obrany, ministerstvo vnitra, ministerstvo zahraničí, prvky řízení celní služby a ochrany státních hranic a pobřeží, složky realizující financování bezpečnostního sektoru, úřad odpovídající za řešení stížností a požadavků občanské veřejnosti, veřejné organizace mající vztah k bezpečnostnímu sektoru a další,
• instituce zajišťující prosazování práva a zákonnosti – ministerstvo spravedlnosti, soudnictví, vězeňská služba, státní zastupitelství, vyšetřovací orgány a služby, právní systém, výbor pro lidská práva, úřad ombudsmana a další,
• nestatutární bezpečnostní síly – osvobozenecká vojska, gerilová vojska, soukromé bezpečnostní společnosti, vojenské síly znepřátelených frakcí, soukromé milice, a podobně. [14]

Cílem reforem bezpečnostního sektoru je transformace bezpečnostního systému způsobem, který zajistí funkční bezpečnostní rámec založený na normách a principech dobrého vládnutí. [15]

Reforma bezpečnostního sektoru si klade za cíl zvýšit schopnosti státu k pokrytí potřeb pro zajištění vnitřní i vnější bezpečnosti v souladu s principy civilního řízení ozbrojených sil, respektu k lidským právům, transparentnosti, práva a zákonnosti. Koncepce řeší nejenom bezpečnost státu, ale především obyvatelstva. Reforma bezpečnostního sektoru je směřována k dosažení plné způsobilosti státu plnit své funkce ve vztahu k obyvatelstvu v oblastech: zabezpečení mírového stavu, obrany strategických bezpečnostních zájmů země a zajištění ochrany života, majetku a politických, sociálních a občanských práv. K podpoře realizace bezpečnostní strategie EU jsou mise na reformu bezpečnostního sektoru zaměřeny na slabé a nestabilní státy a uskutečňují se zpravidla v následujících obdobích jejich vnitřního vývoje:

• v období relativně stabilního bezpečnostního prostředí v zemích, které prochází dlouhodobým demokratizačním a transformačním procesem,
• v období ihned po ukončení konfliktu v zemích, které zahajují dlouhodobý proces budování míru a rekonstrukce,
• v období přípravy zemí na členství v mezinárodních organizacích jako součást strategie EU na rozšiřování, prohlubování rozvojové spolupráce a poskytování široké podpory zemím třetího světa.

Charakteristickým znakem slabých a nestabilních států je oslabování funkcí státu a centrální moci. Tím se zvyšují rizika v oblasti vnější i vnitřní bezpečnosti státu s potenciálem šíření nestability v regionálním měřítku. Reforma bezpečnostního sektoru proto směřuje za rámec zvyšování specifických schopností jednotlivých složek a institucí státu (armáda, policie, zpravodajské služby atd.) a soustřeďuje se na funkčnost bezpečnostního systému jako celku. Existence funkčního bezpečnostního systému je hlavní podmínkou pro rozvoj ostatních státních sektorů a realizaci rozvojových programů. Bezpečnostní politika EU považuje chudobu, bezpečnost a vnitřní ozbrojené konflikty za společné jmenovatele bezpečnosti členských zemí, které mohou mít širokou škálu nepříznivých důsledků, a je svou podstatou politikou rozvojovou.

2. Globální role EU a OSN v oblasti podpory reforem bezpečnostních sektorů

Základem koncepce na podporu reforem bezpečnostních sektorů v partnerských zemích jsou komplexní přístupy k řešení krizí v systému OSN. Uvedený základ odlišuje tuto koncepci od jiných aktivit směřovaných do bezpečnostních sektorů v krizových oblastech, které jsou realizovány národními státy nebo vojenskými aliancemi, a zaměřují se na výstavbu ozbrojených složek. EU při vedení těchto misí předpokládá těsnou mezinárodní součinnost a realizaci jednotlivých úkolů prostřednictvím mezinárodních organizací, jakými jsou OSN, OBSE, NATO, AU a mezinárodní nevládní a vládní organizace.

Mise se uskutečňují na základě požadavku hostitelské země, která musí deklarovat silný politický závazek potvrzující její vůli reformovat bezpečnostní systém země. V případě vyhovění její žádosti se stává partnerskou zemí a nese odpovědnost za realizaci reforem. Mise může být realizována s mandátem OSN, EU, nebo jiné regionální organizace. Mise na podporu reforem bezpečnostních sektorů mají mnohonárodní charakter a mohou být vedeny jako civilní mise, vojenské mise, nebo jako kombinované. V případě AU a subregionálních organizací v Africe, směřuje úsilí EU v rámci reforem bezpečnostních sektorů k posílení schopností AU v oblasti krizového řízení a budování míru.

Hlavními globálními aktéry v oblasti reforem bezpečnostních sektorů jsou EU a OSN. Nedělitelnost přístupů EU k řešení krizí od systému OSN tvoří základní princip bezpečnostní strategie EU (2003). Ten je v praxi podpořen existencí společných prvků krizového řízení a interoperabilitou koncepčních přístupů. OSN koordinuje krizové řízení s EU prostřednictvím společné řídící komise EU – UN Steering Committee on Crisis Management. Na základě pozitivních zkušeností EU z oblasti reforem bezpečnostních sektorů učinila UN Peacebuilding Commission z reforem bezpečnostních systémů koncepční a obsahový základ pro své činnosti. [16] Obdobně OSN formulovalo v roce 2008 v dokumentu „Securing peace and development: the role of the United Nations in supporting security sector reform" své přístupy k reformám bezpečnostních sektorů a zdůraznilo klíčový význam partnerského vztahu s EU a regionálními organizacemi pro zajištění úspěchu při jejich realizaci.

NATO má významný potenciál ve vojenské oblasti, kterým může přispět k reformám bezpečnostních sektorů. Příkladem iniciativy, která v sobě zahrnovala prvky podpory reforem bezpečnostních sektorů, byl ve svém počátku i program Partnership for Peace. Rovněž v dnešní době se NATO v rámci programu Partnership Action Plan on Defence Institution Building dílčím způsobem podílí na podpoře vojenských reforem v partnerských zemích. [17] Vojenské reformy podporované NATO se zaměřují na realizaci významných změn v oblasti obranného plánování a výstavbu zpravidla menších, udržitelnějších a efektivnějších sil, jejichž schopnosti jsou rozvíjeny směrem k posilování expedičních schopností. Vzhledem k jejich úzkému zaměření na podporu reforem ve vojenské oblasti a nízké provázanosti s bezpečnostními procesy v partnerských zemích, vykazují programy NATO v řadě případů pouze omezenou úspěšnost. NATO koncepčně oblast podpory reforem bezpečnostních sektorů nerozvíjí a nemá ambici k tomuto účelu budovat potřebné kapacity. V posledních letech se NATO soustřeďuje na rozvoj takových schopností, které zesilují její profilaci jako výhradně vojenské organizace, preferující aplikaci aliančních přístupů k řešení krizí. Určitý potenciál změn by mohl vyplynout v rámci připravované nové koncepce NATO na podporu komplexních přístupů k řešení krizí a experimentování v této oblasti společně s OSN, EU a dalšími mezinárodními organizacemi.

3. Přístupy EU k podpoře reforem bezpečnostních sektorů

Mise na podporu reforem bezpečnostních sektorů jsou zaměřeny na strukturu bezpečnostního systému, kontrolní nástroje bezpečnostního systému, systém řízení a způsob financování bezpečnostního systému a jeho zabezpečení potřebnými zdroji. (viz příloha č. 1) Ke splnění uvedených cílů musí být v průběhu reformy bezpečnostního sektoru splněny tři základní požadavky:

• musí být vypracována národní bezpečnostní strategie, která je komplexně zajišťována a budována na národní úrovni,
• je zabezpečeno řízení bezpečnostních institucí, které jsou odpovědné za formulaci, řízení, kontrolu a realizaci bezpečnostních politik,
• jsou vytvořeny institucionální mechanismy a zajištěny požadované kapacity v celém bezpečnostním systému, včetně civilní kontroly a kontrolních orgánů, za účelem vyloučení možnosti koncentrace moci a separace armády od civilních řídících orgánů.

Realizace programů na podporu reforem bezpečnostních sektorů je založena na dvojici vzájemně se podmiňujících principů, které jsou rozloženy mezi přijímající a podporující stranou v reformním procesu. (viz tab.)

 Tab.: Principy podpory reforem bezpečnostních sektorů

Narozdíl od jiných koncepcí, jsou uvedené principy a jejich vzájemný vztah považovány za neměnné. Úspěch reforem bezpečnostních sektorů je podmíněn dosažením plné integrity reformních procesů, která předpokládá předání všech mocí reformovaným ústavním a státním orgánům. Podpora budování schopností a kapacit ze strany EU následně znamená poskytnutí vnější podpory výkonu státní správy v bezpečnostním sektoru, který je sice zajišťován personálně a finančně z místních zdrojů, ale není dlouhodobě udržitelný bez rozsáhlé podpory ze strany mezinárodních institucí a organizací. Udržitelnost reformních procesů vyžaduje trvalý politický závazek země reformovat svůj bezpečnostní sektor a ze strany EU závazek dlouhodobého vedení mise. Například při realizaci mise EULEX v Kosovu EU předpokládá, že příprava personálu pro výkon funkcí ve státní správě v oblasti justice, policie, pohraniční policie a celní správy si vyžádá nejméně deset let. [18]

Přístup EU k řešení krizí v jejím zájmovém prostoru je založen na integračních strategiích. To znamená, že EU nedefinuje strategii vyvázání se z krize a nepředpokládá předčasné ukončení své angažovanosti, pokud se zaváže na jejím řešení. Tento postoj odlišuje EU od jiných mezinárodních organizací a vojenských aliancí a je ve značné míře obsažen i v koncepci na podporu reforem bezpečnostních sektorů. Uvedená strategie vyjadřuje silný závazek EU vůči partnerským zemím a převzetí dílu odpovědnosti za řešení podstaty krizových stavů. Právě tato skutečnost činí z EU preferovaného partnera při řešení bezpečnostních a rozvojových otázek v globálním měřítku.

Respekt vlastnictví a odpovědnosti partnerské země za reformní proces je dalším výrazem jedinečnosti pozice EU ve vztahu k partnerské zemi. Lze to doložit i na příkladu aktuálně probíhajících misí EU v Republice Guinea-Bissau a v Kosovu. V mandátu mise EU na podporu reformy bezpečnostního sektoru Republiky Guinea-Bissau se uvádí: „V listopadu 2006 vláda Republiky Guinea-Bissau předložila národní bezpečnostní strategii zdůrazňující její závazek provedení reformy bezpečnostního sektoru." [19]

Na tomto základě EU vyjádřila souhlas s provedením mise EU SSR GUINEA-BISSAU jejímž cílem je podpora realizace národní bezpečnostní strategie země vypracováním prováděcích plánů pro jednotlivé sektory, asistencí při snižování velikosti a reorganizaci bezpečnostních složek, realizací výcvikových, vzdělávacích a modernizačních programů. Z pohledu dlouhodobých závazků k partnerské zemi je cílem mise rovněž vyhodnotit potenciál pro budoucí angažovanost EU v zemi prostřednictvím ESDP ve střednědobém horizontu. [20] V případě Kosova byla vzhledem ke specifickému charakteru krize mise OSN UNMIK vybavena komplexním mandátem s funkcí přímé administrativní správy země. EU v rámci své nástupnické role s převzetím funkce administrativní správy v Kosovu nepočítá. Mise EU EULEX směřuje k podpoře reforem v oblasti justice, policie, pohraniční policie a celní správy a vedoucí role v reformním procesu je přenechána politickému vedení hostitelské země.

Silné stránky EU při praktické realizaci podpory reforem bezpečnostních sektorů spočívají:

• ­v nadnárodní struktuře EU a praktické zkušenosti při budování nových společností a států,
• ­ve schopnosti realizovat činnosti a programy, které nejsou v možnostech jiných mezinárodních organizací a jednotlivých států,
• ­v globálním dosahu EU, prakticky bez geografického omezení, se schopností reagovat na různé situace,
• ­ve schopnosti dlouhodobého působení na teritoriu a trvalé přítomnosti ve většině regionů světa prostřednictvím delegací Evropské komise,
• ­v deklaraci závazku ucelené rozvojové politiky, především v rozvojových zemích, provázanosti politik v oblasti bezpečnosti, rozvoje a budování státu, efektivním využití finančních a dalších zdrojů EU a jednotlivých členských zemí,
• ­v existenci široké škály vnějších i vnitřních nástrojů k podpoře reforem (diplomatických, ekonomických, vojenských, informačních), které umožňují řešit podstatu krizí a současně zajistit koordinaci úsilí při řešení krizí v mezinárodním měřítku,
• ­ve zkušenostech EU a členských zemí z oblasti podpory reforem bezpečnostních sektorů a reforem vlastních ozbrojených sil, v široké škále institucí odpovědných za přípravu teoretických východisek a praktických doporučení v oblasti krizového řízení, prevence konfliktů a budování míru, v rozsahu expertních znalostí a zkušeností personálu členských zemí EU,
• ­vzhledem ke svému mezinárodnímu postavení ve schopnosti EU podporovat integraci partnerských zemí do struktur mezinárodních organizací. [21]

Koncepce podpory reforem bezpečnostních sektorů je v praxi ověřenou a propracovanou koncepcí s potenciálem stát se hlavním prostředkem EU při realizaci její bezpečnostní strategie v oblasti prevence krizí, budování míru a rozvojové politiky. Vedle pozitiv praxe také ukazuje na některé slabiny, které existují ve vnitřních mechanismech EU. EU dosud nemá uspokojivě nastavena vnitřní pravidla a vytvořeny vnitřní nástroje k tomu, aby byla schopna realizovat své vnější funkce v celém rozsahu svých ambicí. Snad s výjimkou vojenských sil se EU například nedostává odborného personálu a kapacit prakticky ve všech hlavních civilních oblastech, které jsou předmětem reforem bezpečnostních sektorů. Žádná z členských zemí EU nemá například odpovídající legislativu pro vysílání příslušníků vězeňské služby do zahraničních misí. Členské státy EU rovněž nedisponují organickými policejními jednotkami, které by částečně měly schopnosti vojenských jednotek, disponovaly by vlastní logistikou a byly by rozmístitelné mimo teritorium země. Zkušenosti z komplexních krizí přitom potvrzují, že ozbrojené policejní síly mohou plnit v krizích v řadě případů obdobné úkoly, které plní vojenské jednotky, za podstatně nižších nákladů. Rovněž lze uvést, že řada členských zemí EU nemá na národní úrovni vytvořen jeden ze základních předpokladů pro vyčleňování potřebných příspěvků k řešení komplexních krizí, kterým je mezirezortní systém participace státu na řešení krizí mimo teritorium země. Implementace mezirezortních přístupů k řešení krizí na úrovni národních států se stává nezbytnou podmínkou pro dosažení vyšší úrovně využití existujícího potenciálu EU.

Hlavní opatření k dalšímu posilování schopností EU v oblasti podpory reforem bezpečnostních sektorů se budou soustřeďovat do následujících oblastí:

• zavedení mezinárodních standardů do činností na podporu reforem bezpečnostních sektorů za účelem posílení interoperability mezi členskými zeměmi EU a mezinárodními a nevládními organizacemi a zvyšování společných kapacit v této oblasti;
• vypracování dalších analýz o potřebách, rozsahu a úkolech v oblasti reforem bezpečnostních sektorů jako podkladu pro formulaci strategických dokumentů a politických směrnic EU pro jednotlivé regiony a země s cílem zvýšit schopnosti EU odpovídajícím způsobem reagovat na vývoj situace ve svých zájmových oblastech;
• prohloubení koordinace při plánování, přípravě a součinnosti při vedení budoucích misí v rámci EU;
• vypracování metodologie pro provádění komplexních analýz potřeb partnerských zemí v bezpečnostní oblasti;
• prohloubení součinnosti mezi institucemi EU při přípravě expertů pro oblast reforem bezpečnostních sektorů k zajištění standardizace jejich přípravy, vybavení a aktivace před vysláním do zahraničních misí;
• zařazení problematiky misí na podporu reforem bezpečnostních sektorů do přípravy ve vzdělávacích a výcvikových institucích členských zemí za účelem zvyšování celkového potenciálu EU k plnění vnějších funkcí;
• posilování spolupráce s mezinárodními a nevládními organizacemi, především OSN, OBSE a AU, v oblasti výcviku, sdílení informací a zkušeností z misí, prohlubování součinnosti při plánování, přípravě a vedení společných misí na podporu reforem bezpečnostních sektorů.

Podpora reforem bezpečnostních sektorů bude tvořit jedno z hlavních opatření v rámci mezinárodního úsilí při řešení budoucích komplexních krizí. Schopnosti, které bude EU k vedení těchto misí v budoucnu požadovat, nelze vybudovat bez přispění členských zemí EU. Ve většině členských zemí EU se proto úsilí změn zaměřuje na ty složky, které jsou tradičně určeny k zajišťování funkcí podporujících vnitřní bezpečnost státu. Jde především o policejní složky, vězeňskou službu, příslušníky justice a další, které objektivně nejsou strukturovány, vybaveny a připraveny k plnění vnějších bezpečnostních funkcí. Ve své většině rovněž nejsou rozmístitelné jinak, než na principu dobrovolnosti. Pro členské země EU z toho vyplývá úkol realizovat takový soubor opatření, který posílí jejich způsobilost vyčleňovat na podporu reforem bezpečnostních sektorů potřebné schopnosti obdobným způsobem, jako je tomu v případě ozbrojených sil.

4. Nová koncepce EU je také věcí České republiky

EU si již vytvořila poměrně vysoký stupeň vlastní bezpečnostní identity. Případné přijetí Lisabonské smlouvy dále posílí proces synchronizace bezpečnostní oblasti v rámci EU. Proto lze předpokládat, že i ČR bude při rozhodování o své participaci na řešení krizí stále více ovlivňována evropskými potřebami. Ty mohou reálně zahrnovat i požadavek na účast v misích na podporu reforem bezpečnostních sektorů jako jednoho z preferovaných způsobů prevence konfliktů, budování mírů a podpory rozvojové politiky EU.

Pro ČR je účelné se k nové bezpečnostní koncepci EU aktivně přihlásit a zahájit práce na vytvoření nezbytných civilních a vojenských schopností. Ty by měly být vytvářeny v rámci reálných možností země a doplnit již existující kapacity ve vojenské oblasti. Prvotním předpokladem pro poskytování funkční podpory komplexních přístupů k řešení krizí, a v jejich rámci podpory reforem bezpečnostních sektorů, je vypracování postupů posilujících mezirezortní formy participace ČR na zahraničních misích a operacích. Ve svých důsledcích vytváří větší diverzifikace struktury národních schopností pro ČR výhodnější podmínky pro rozhodování a jednání s aliančními partnery o rozsahu případné angažovanosti země na akcích podporujících mezinárodní mír a bezpečnost, bez nutnosti spoléhat pouze na vyčleňování vojenských sil a prostředků, jejichž dostupnost a použití má své limity.

Jednou ze silných stránek EU je zkušenost členských zemí s reformami svých bezpečnostních složek, které se od počátku 90. let přizpůsobují novým požadavkům vyplývajícím z vývoje v bezpečnostním prostředí. Rovněž ČR může v tomto směru poskytnout naši individuální zkušenost z transformace bezpečnostních složek země, výstavby systému krizového řízení, civilní ochrany, profesionalizace ozbrojených sil, výstavby a použití speciálních sil, realizace integračních procesů do mezinárodních bezpečnostních struktur a transformace systému přípravy personálu pro potřeby profesionálních ozbrojených sil. Zejména v oblasti krizového řízení, výstavby integrovaného záchranného systému a civilní ochrany má ČR značný mezinárodní kredit. ČR rovněž může nabídnout komplexní výcvikové a vzdělávací programy, administrativní a technickou podporu, výcvikové technologie a podporu v dalších oblastech. Rovněž není bez významu, že se ČR řadí do skupiny zemí, které svou mezinárodní angažovanost nezakládají na mocenské pozici. Uvedená skutečnost přispívá k pozitivnímu vnímání ČR jako pragmatického partnera, věcně řešícího oblasti, které jsou mu v rámci širšího mezinárodního úsilí v krizové oblasti svěřeny. Tato pozice se stává pro ČR výhodou především při nevojenských formách angažovanosti při řešení komplexních krizí, jakou představují mise EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů.

ČR měla od svého vzniku přijaty „Zásady pro poskytování zahraniční rozvojové pomoci", které tvořily institucionální rámec zahraniční rozvojové pomoci. [22] Zahraniční rozvojová pomoc je koordinována MZV ČR. Za přípravu, koordinaci a realizaci jednotlivých rozvojových projektů dosud odpovídají sektorová ministerstva. Zahraniční rozvojová pomoc ze strany ČR je převážně humanitární povahy, doplněná o dodávky některých investičních celků. Zcela okrajově se v jejím rámci realizují opatření a projekty, které se dotýkají bezpečnostních sektorů v krizových oblastech. Uvedené uspořádání ukazuje na vysoký stupeň nezávislosti jednotlivých ministerstev při realizaci rozvojových projektů, kde projekty směřující do bezpečnostního sektoru byly téměř výlučně považovány za oblast v odpovědnosti rezortu MO ČR. Je zde patrná odlišnost přístupů ČR ve srovnání s bezpečnostní politikou EU, která je svou podstatou politikou rozvojovou. Teritoriální a sektorová roztříštěnost zahraniční rozvojové pomoci byla dlouhodobě předmětem kritiky a motivací k provedení komplexních reforem existujícího stavu: „Stávající institucionální nastavení brání ČR dodržovat vlastní deklarované principy. Česká republika se hlásí k principu, že rozvojová spolupráce má vycházet ze skutečných potřeb partnerských zemí. Rozhodujícím faktorem se ale často stávají nikoli faktické potřeby partnerských zemí, ale ochota českých rezortních ministerstev se v dané rozvojové zemi a v daném sektoru angažovat. Existující systém znemožňuje ČR plnění mezinárodních závazků v oblasti zahraniční rozvojové spolupráce. V roce 2005 se ČR přihlásila k tzv. Pařížské deklaraci o efektivnosti pomoci, mezi jejíž nejdůležitější body patří důraz na harmonizaci poskytování pomoci dárcovskými zeměmi. Česká republika se ale se svojí rozvojovou spoluprací nemůže efektivně harmonizovat s ostatními dárcovskými zeměmi, když je pro ni vážným problémem harmonizace aktivit jednotlivých rezortních ministerstev." [23] Výsledkem reformy bylo vytvoření České rozvojové agentury, řízené MZV ČR, která do roku 2010 převezme od jednotlivých ministerstev probíhající rozvojové projekty a bude tuto oblast v budoucnu centrálně řídit. [24]

Provedená reforma zahraniční rozvojové pomoci ČR je hodnocena jako velmi opatrná a ve svém obsahu částečná. Dochází sice k centralizaci řídících procesů, ale struktura zahraniční rozvojové pomoci je zachována v současné podobě a je tvořena programy v oblastech: vzdělávání, zdravotnictví, obyvatelstva, ostatní sociální infrastruktury, ekonomické infrastruktury, výrobního průmyslu, multisektorové pomoci, snižování dluhu, humanitární pomoci a ostatní nespecifikované oblasti (administrativní náklady). [25] Ve středu zájmu rozvojové pomoci ČR jsou humanitární hlediska a eliminace dopadů krizí a humanitárních katastrof na postižené obyvatelstvo. Z uvedeného je zřejmé, že zahraniční rozvojová pomoc ČR nezahrnuje programy z bezpečnostního sektoru, které by byly využitelné v misích a operacích EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů. Svou orientací na eliminaci dopadů krizí a humanitárních katastrof se zahraniční rozvojová pomoc ČR zaměřuje na řešení symptomů, nikoliv podstaty krizových stavů. Tyto skutečností značí, že zahraniční rozvojová pomoc ČR dosud není přimknuta ke dvěma určujícím trendům. Tím prvním jsou komplexní přístupy k řešení krizí, které jsou svou podstatou preventivní a musí rovněž umožňovat řešení komplexních krizí velkého rozsahu. Druhým trendem je postupné propojování rozvojové politiky s bezpečnostní politikou. Rozvojová politika je v současném bezpečnostním prostředí bezprostředně spjata s bezpečnostní oblastí, bez které rozvoj jiných oblastí není realizovatelný. Vzhledem k tomu, že bezpečnostní politika EU je spjata s politikou rozvojovou, měly by se tomu postupně přizpůsobovat i vnitřní postupy ČR.

ČR přirozeně disponují řadou schopností, které by bylo možné uspořádat do sektorových programů s potenciálem na vytvoření komplexní mezirezortní struktury nástrojů pro působení v krizových oblastech. Ke zvýšení celkové efektivnosti působení ČR v krizových oblastech by bylo účelné, aby na základě součinnostních dohod byly sektorové programy doplněny o schopnosti a kapacity nevládních organizací, soukromého sektoru a specializovaných institucí ČR. České republice by to umožňovalo účinněji podporovat mnohonárodní úsilí při dosahování požadovaných účinků při řešení komplexních krizí. Formální kroky, které by vedly k dosažení takového stavu, nebyly na mezirezortní úrovni dosud učiněny.

Pro vytvoření schopností, které jsou nezbytné pro aktivní participaci ČR v misích EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů, bude potřebné realizovat soubor opatření v následujících oblastech: [26]

• výstavby systému založeného na mezirezortních přístupech k řešení komplexních krizí se schopností zajistit koordinované úsilí státu ve fázi plánování, přípravy a vedení mise;
• zařazení problematiky podpory reforem bezpečnostních sektorů do obsahu bezpečnostních dokumentů, stanovení národních ambicí v oblasti rozvojové a bezpečnostní, vymezení působností jednotlivých ministerstev;
• vypracování katalogu schopností a sektorových programů pro participaci ČR v misích na podporu reforem bezpečnostních sektorů a identifikace institucí, které budou rozvoj jednotlivých schopností zabezpečovat;
• vytvoření rekrutačního systému a pravidel pro výběr a vysílání osob do zahraničních misí z bezpečnostních složek státu, civilních zaměstnanců státní správy a soukromého sektoru;
• transformace části prvků bezpečnostního systému státu, tradičně určených k plnění vnitřních bezpečnostních funkcí, na plnění vnějších bezpečnostních funkcí státu;
• mezirezortní spolupráce při přípravě výcvikových modulů a kurzů pro oblast reforem bezpečnostních sektorů za účelem přípravy specialistů pro jednotlivé složky bezpečnostního sektoru;
• rozvoje bilaterální a regionální spolupráce zaměřené ke sdílení schopností a kapacit v oblasti reforem bezpečnostních sektorů.

Závěr

Reformy bezpečnostních sektorů tvoří jeden z ústředních komponentů soudobých misí. Vzhledem k potenciálu, který nová koncepce má v oblasti prevence krizí, budování míru a rozvojové politiky, považuje EU koncepci na podporu reforem bezpečnostních sektorů za jeden z preferovaných způsobů prosazování své bezpečnostní strategie. Vedle pokrytí svých bezpečnostních potřeb sleduje EU rozšiřováním spektra svých nástrojů pro řešení a předcházení krizí rovněž hlediska praktická. Členským zemím EU se tím na jedné straně vytvářejí výhodnější podmínky pro plnění svých mezinárodních závazků v bezpečnostní oblasti. Na druhé straně tímto způsobem EU usiluje o efektivnější využití celkového bezpečnostního potenciálu členských zemí ve prospěch naplňování cílů bezpečnostní strategie EU.

Koncepce EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů se opírá o schopnosti vytvořené jednotlivými členskými zeměmi. Převážná většina členských zemí EU rozvíjí tyto schopnosti s velkou dynamikou. Jde o přímou reakci na vývoj v bezpečnostním prostředí, kde rozvoj schopností orientovaný výlučně na vyčleňování vojenských sil a prostředků není z hlediska budoucích potřeb považován za vyvážený.

Vývoj objektivně směřuje k tomu, že ČR bude stále silněji konfrontována s požadavkem na poskytování souboru civilních a vojenských schopností do mnohonárodních misí a operací, které budou zahrnovat i činnosti na podporu reforem bezpečnostních sektorů. Obzvláště to bude platit v případech, kdy řešení krizí bude probíhat pod vedením EU. Nová koncepce EU vychází z mezirezortních přístupů k řešení krizí. Bude proto potřebné, aby v součinnosti jednotlivých sektorových ministerstev vlády ČR byly vypracovány postupy, které zabezpečí společné plánování, přípravu, řízení a zabezpečení účasti vyčleněných vojenských i nevojenských komponentů do krizových oblastí. Tím bude rovněž vytvořen základní předpoklad pro zapojení ČR do misí a operací EU na podporu reforem bezpečnostních sektorů.

Při souběžném zvyšování požadavků na účinnost zapojení členských zemí EU do řešení krizí ve světě s trvalým snižováním rozpočtových výdajů na obranu, jinou volbu, než využití celkových schopností bezpečnostního systému k plnění vnějších bezpečnostních funkcí státu, ČR ani nemá.